耕地作为最宝贵的一种土地资源，是重要的农业生产资料，其数量、质量、生态等内涵对于人类及国家发展具有重大意义。随着工业化、城镇化和现代化建设进程快速推进，出现了耕地数量减少、质量下降、生态退化的现象，直接威胁着国家各方面的可持续发展。我国2012年就提出耕地数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，习近平总书记也曾强调耕地可持续利用的重要性。因此我国坚守耕地红线，实行最严格的耕地保护制度，进行了大量耕地保护工作。然而，尽管我国实施最严格的耕地保护制度，耕地资源还是面临着严峻的保护责任落实问题。
全国三调数据显示，2019年我国耕地保有量仅为19.18亿亩，即将低于18亿亩红线。而目前我国人口持续增长，粮食需求日益增多，以粮食安全保障为重要目标的耕地保护责任机制建设成为了我国相关部门及各界学者的关注热点。其中，耕地保护责任落实评价体系构建有利于确认责任主体，有效保障耕地保护责任落实到位，是耕地保护机制建设的先行举措。科学构建耕地保护责任评价体系，对推动耕地“三位一体”保护稳步上升具有重要意义。建设耕地保护责任评价机制，已成为我国保障粮食供应自足、提升耕地粮食产出的迫切需求。
（一）耕地非农化现象日益加剧
耕地非农化指作为农用地性质的耕地在城市发展及工业化建设过程中被占用做建设用地，用以项目建设需要的满足。一方面，我国近年鼓励农村自主吸引企业入驻。可资本的趋利性使企业更倾向于非农项目建设，集体建设用地的大量需求及其自身有限性存在矛盾，占用耕地事件剧增。另一方面，生态保护工作推进背景下，部分相关部门忽视了生态文明建设与耕地保护下的粮食安全建设之间的共生关系和内在关联，导致占用耕地进行生态工程建设的现象频发，严重威胁我国粮食安全及耕地保护策略实施。
（二）耕地非粮化现象频发
耕地非粮化主要是指耕地种植物并非粮食产物及耕地不产出粮食产物等情况的现象，其内涵也包含了耕地撂荒等非种植行为。一方面，耕地流转成本升高，致使农民流转承包土地的意愿降低，又由于地形、经济、区位等制约，土地利用效率不高，地区人民务农收入较低，农村人口流失严重，形成大量耕地撂荒现象。另一方面，由于粮食作物经济附加值不高，大部分农民以经济报酬为优先转种经济作物，导致耕地非粮化现象加剧，粮食安全受到极度影响。
（三）土地利用未能保障耕地自身质量
耕地利用形式多样，然而由于土地外部性尚未形成普遍共识及规范的监管机制，大部分土地利用者追求短期性的经济效益最大化，忽视了土地利用的长久综合效益，未能保障耕地质量。且进出平衡及占补平衡等耕地指标流转过程中，普遍出现“占优补劣”的现象，这也严重影响了我国耕地储备及粮食安全保障。
（四）耕地保护责任评价的重要性
耕地保护责任评价是项目建设的先行措施，起着把关控质的重要作用。通过明确项目建设方耕地保护职责及相关监管部门耕地保护职责，规范建设方责任落实，保障耕地质量、数量稳定。并且以第三方评价作为监管主体责任履职效益的标准，促进监管工作顺利落实。耕地保护责任评价对项目方案进行先行评估，为项目实施及审批提供理论依据和科学支撑，有利于保障我国耕地及粮食安全。
01 目的
耕地保护责任评价以保障耕地数量及质量双达标、维护国家粮食安全为主要目的，首先明确耕地是作为粮食作物耕作的土地支撑，一切以非粮作物生产为目的的项目建设均为占用耕地项目建设（包括非农项目建设及农业项目建设），需要经过耕地保护责任评价达到标准评分后，相关部门方可予以审核批准证明，充分做到在先行阶段保护耕地。
科学合理性原则：
耕地保护责任评价要从客观的角度进行分析评价，采用科学的方法作为依据，为最终的评估结果增加支撑力。
可操作性原则：
评价指标体系中基本指标的选用需考虑便于操作性和可靠性，同时采取合适的评价方法。耕地保护责任评价体系构建中需要数据的统一协调，充分考虑相关数据的可操作性。
层次性原则：
评价指标体系之间的相互关系繁杂。设计指标系统需要基于层次性结构，包括具体的基本指标和综合的整体目标，使评价分析过程清晰。
定量与定性相结合原则：
以定量定性相结合的方式构建指标体系，并对体系指标进行合理评估，保证评价结果的可靠性和可信度。
03 依据
耕地保护责任评价的依据主要是耕地保护相关法律规定、国家及区域国土空间规划、国家及区域相关产业规划等，占耕项目必须符合相关法律法规及相关规划，出示相关证明及自身条件评估分析，保证项目实施合法合规。
耕地保护责任评价程序主要包括以下几点。耕地保护相关政策的研读：保证耕地保护责任评价体系构建具备一定的理论基础及现实意义。
区域情况及项目区情况分析：对占用耕地的地区及所占耕地项目进行全方位分析，完成耕地质量、数量、权属等基本情况排查，并对项目的必要性、规范性等基本情况进行综合性分析。
耕地保护责任评价体系构建：以多层次视角进行责任评价考量，细化具体指标，构建多视角评价体系，并且以科学方法综合实际情况设置各指标权重，为耕地保护责任评价搭建实施基础。
耕地保护责任评价方法选择：以合理、科学的评价方法完成占用耕地建设方占用耕地行为的责任履行效益预估，且对政府部门保护耕地履职效益进行第三方评估。
图 | 耕地保护责任评估技术路线
05 内容
首先要落实各类责任方在耕地利用中的耕地保护责任。耕地保护责任评价是耕地保护责任落实到位的基础逻辑及具体流程，是耕地保护的先行举措。耕地保护责任评价的内容主要分为：明确责任主体、规范责任承担、具体责任落实、保障责任预期四大方面。
明确责任主体：
项目建设占用耕地过程中一般有三大责任方进行介入，分别为项目建设方、被占耕地权属人及被占耕地相关责任部门。
规范责任承担：
耕地保护责任评价是评价项目建设下耕地保护效果的重要工作。相关部门需以耕地保护责任评价为重要判断指标，严格把控审核过程。而项目建设方也需以耕地保护责任评价结果为指导，对于自身方案存在的不足进行重点改善，努力承担相关责任。被占耕地权属人普遍指农民集体，其耕地流转或征收过程中的相关权益保障应由项目建设方及耕地相关责任部门共同承担。
具体责任落实：
以保护耕地为目的，要求项目建设方自身对项目建设的区域概况、占用耕地的必要性、合理性基本内容进行全面摸查分析，保证占用耕地合理有据，且对所占耕地的质量、数量、权属、及责任上级部门等信息需了解全面。其还需出具耕地占补平衡、进出平衡方案及农民权益保障等详细建设方案作为基本资料参与评估，充分实现耕地数量及质量双平衡、双达标，农民权益得到充分保障。而相关责任部门需坚决把控审批关口，努力修正建设方的非合理行为。
保障责任预期：
项目建设方需正视项目自身，对于建设后所起到的社会经济、生态环保、耕地环境、农民权益等相关收益予以合理性评估，并编写具体保障手段证明其可行性。政府相关部门对于出示的项目建设各项预期收益需进行科学把关，做到节约集约利用，尽量少占或不占耕地，严防建设方夸大其词，且需全过程、全方位进行建设把控监管，保证建设工作稳定落实，保证合理预期收益达标。
项目建设所占耕地不仅仅是产出粮食的土地支撑，还是有着重要生态维持功能的国家未来储备资源，需要在社会经济、生态维护、粮食安全三大高阶层级进行当前现状及未来预期的双评估，所涉及的方方面面需要用具体的若干指标进行全面衡量，亟需开展科学研究与指标筛选分析，构建一套科学合理的耕地保护责任评价指标体系。
评价的可靠性依赖于评价过程的合理性及科学性。耕地保护责任评价体系的指标涉及不同层面，赋权过程存在各方之间的冲突如未来与现状、经济与自然等，需寻找合理的流程及标准完成赋权工作，保证科学和公正。而所存在定性指标在评价过程中依赖主观，还需以合理科学的方法完成量化工作。
全面动态化监管
耕地占补平衡及耕地进出平衡是当前遏制耕地“非农化”及“非粮化”现象的重要手段，可耕地的数量达标并不意味着耕地质量和耕地生态安全达标，所占优质耕地而补充劣质耕地的现象尤为普遍。尽管耕地保护责任评价能控制建设方案的合理性，仍需要相关部门进行常态化监管，前期的审核、中期的监管、后期的验收并非是节点性行为，而要求是动态化常态化的始终把控。相关责任部门在第三方评估机制的约束下，其职能水平必然有极大提升，然而项目建设及耕地补充过程是一个漫长的过程，所有工作是持续进行的，人力成本及现代科学限制使长期动态化监管始终成为一个难题，不利于耕地保护责任的完全落实。
本文首先基于耕地保护的相关难点，探讨耕地保护责任评价的必要性，以耕地保护的难点及耕地保护责任评价的优点进行相关联分析，探讨责任评价的外在需求。其次，从耕地保护责任评价的目的、原则、依据、程序及内容进行深入探讨，以此为脉络梳理耕地保护责任评价的内在机理及逻辑。最后，再进一步研究耕地保护责任评价的难点，以期为进一步完善耕地保护责任评价，健全责任落实机制，保护国家粮食安全及生态经济社会全面协调发展提供理论基础及决策支持。
本文仅代表作者观点
（作者吴大放系协会个人会员）
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