建设占用耕地耕作层剥离再利用，使耕地复垦有了关键的“原材料”支撑，也让复垦质量有了更多保障。笔者经常参与涉及耕地的临时用地复垦项目验收，发现实践当中依然存在耕作层回覆质量问题，有的复垦项目并不能完全落实回覆耕作层，而是用塘泥或河泥替代，甚至用普通土方附加一些土壤改良的措施。笔者认为，从耕作层资源的切实保护及优质耕地资源延续利用来看，有必要对耕作层剥离再利用进行全程监管，在县(区)行政区一级构建耕作层资源的公共信息平台有效连通供需两端，保障“占优补优”及耕地质量持续稳定。

“应剥尽剥”不易，“剥尽其用”更难

国家对土地复垦等的相关规范要求，凡涉及耕地(包括水田、水浇地和旱地)的复垦、整理及垦造等都需要进行耕作层回覆，这既是耕地土壤结构构建的要求，也是有效保障耕地质量和生产力的基本需要。目前，相关部门对建设占用耕地耕作层剥离再利用的基本要求是“应剥尽剥”，实施程序是“编制方案一实施剥离一再利用”，如果剥离后不能直接利用就堆放待用(三年为期，超期可以处理掉)。在实际操作中，各县(区)在年初会编制耕作层剥离再利用的年度方案，凡占用耕地的建设工程，有关部门基本上都要求编制耕作层剥离再利用方案，并要求将方案作为用地报批的附件之一，这个阶段的把控和管理比较严格。但后续具体的剥离、再利用工作一般要求由用地或建设单位自行实施，从多个地方的实际调研来看，后续进程存在较大不确定性，整个过程在管理上显得前紧后松。

各类建设项目特别是重点工程，往往工期紧，再加上业主或施工方对耕作层资源重要性的认识不足，一般都不太愿意因实施耕作层剥离而拖延进度。特别是耕作层剥离后不能直接再利用的，按规定需要项目方解决堆放场地作临时存储，有的项目找个合适的堆放场地很不容易。就算实施了耕作层剥离，还要有需求方上门采购或自寻去处，由于需求方无法获取区域内现存耕作层的信息，供需脱节导致剥离后的耕作层再利用都比较缓慢。一般项目的建设工期也就2年~3年，与耕作层堆放保护的时间要求差不多，不少项目直到完工也没有需求方上门。因此，3年期限一过，很大部分耕作层就随意处置了，少部分用于项目场地内的绿化区回填，再利用率实际上并不高。

对耕作层剥离再利用强化全过程监管

对于耕地耕作层剥离再利用难以“剥尽其用”，除了复垦责任单位操作不规范之外，还有耕作层剥离再利用存在监管疏漏，以及耕作层资源供需信息不对称等原因，这些问题的解决，前提是建设用地占用耕地耕作层剥离再利用的“编制方案一实施剥离一再利用工程一验收”每一个环节都必须保质保量、不折不扣落实到位。

因此，要真正实现耕地“占补平衡、占优补优"，达到优质耕地资源的延续利用及耕地整体质量的稳定和提高，有必要对“编制方案一实施剥离一再利用工程一验收”加强全程监管。其中，重点要对耕作层资源的数量、质量(等级)、状态、剥离实施、储存(持有者)及去向(再利用)等进行全链条的监督和管理，实现耕作层资源的来源可追溯、去向有落实、剥用能对应、质量有保障，达到“剥离一再利用”管理的完全闭环。

依托大数据平台共享耕作层资源供需信息

一些地方由于缺乏专业的信息平台，供需双方无法共享耕作层资源的信息，直接影响“剥尽其用”。目前，区(县)一级基本没有公开、便利的耕作层资源信息平台，耕地补充、土地复垦及整理等急需耕作层土壤的企业无从了解本行政区内耕作层资源的实时或近期情况，拥有耕作层资源的企业也无法发布相关信息。很多占用耕地类的临时用地复垦等工程难以利用企业现存耕作层资源，只能采用河道淤泥或塘泥回覆替代，甚至直接用一些建筑土方，影响复垦耕地的质量。对此，需要推进建立区域耕作层资源的公共信息平台，实现耕作层资源供需信息的共享，从而有效达成资源供需双方对接及耕作层资源的及时、合理利用。

近年来，各地普遍在建设有关耕地的大数据平台，包括耕地的规模、分类、空间分布、土壤特征、质量等别及变化等要素，为区域耕地的监测、管理提供了支撑，实现了耕地保护工作的信息化和智能化。耕作层资源的公共信息平台完全可以依托耕地保护的大数据平台，设置一个专门的模块进行耕作层资源的管理，提供数量、质量、位置及持有者等的查询，满足供需双方的要求。同时，还可以结合建设用地规划、项目用地预审、供地等计划占用耕地的情况，进行耕作层资源的预告发布，为耕地垦造、土地复垦提供实时及近中期信息，更好地实现耕作层资源的再利用。

( 作者  广东省科学院广州地理研究所：祝功武，广东省东莞市自然资源局洪梅分局：李镇良 )