（一）耕地保护与治理的协同

新时期耕地占补平衡关键问题在于要跳出就耕地论耕地的逻辑，把耕地占补平衡作为一个促进城乡融合、巩固脱贫攻坚、美丽生态共同体与乡村振兴的突破点和重要抓手，以耕地占补平衡为核心建立“人、地、钱”协同流动机制。耕地占补平衡在微观层面、中观层面、宏观层面分别存在“耕地占补的实质性不平衡”“耕地占补的时空性不平衡”“耕地占补的政策性弱化和空白”的问题，这无疑与地区经济发展水平对建设用地需求程度不同、资源禀赋差异、耕地保护意愿不强、地区发展不均衡和土地发展权的实现程度不一致、管理不协同且滞后等有很大关系。因此，建立“利益协同”横向纵向耕地保护补偿、严格考核等制度，进一步推进耕地保护制度化、规范化。

（二）耕地生态产品价值的实现

耕地资源具有经济、社会、生态的价值，不仅要注重维护耕地本体健康，还需将耕地与地上地下、周边环境相勾连，从生命共同体的整体视角看待耕地资源结构、功能、性质变化过程。目前，我国的耕地保护以保障粮食安全为主要目的，耕地占补平衡主要侧重耕地的数量与质量，常忽视其生态产品价值，且随着土壤污染、耕地撂荒等问题的频发，耕地的生态效益难以保障，亟需考虑如何实现“产出耕地生态产品”的目标和路径，进行耕地生态产品价值的计算和量化，耕地土壤碳汇产品得到开发，退化耕地得到综合治理、污染耕地得到阻控修复，继而保障耕地生态安全、促进经济协调发展、提高社会接受程度、耕地生态价值提升。

（三）区域间资源要素的优化配置

随着自然资源管理对耕地易地补充认识的逐步提高，强化耕地易地补充管理已达成共识，各省已逐步建立并不断完善耕地易地占补平台，构建耕地易地占补制度和规则，并形成了较为良好的政治生态。然而，随着经济的发展和建设用地用地扩张，经济发达地区的耕地后备资源将面临短缺的困境，欠发达的地区虽有较为丰富的耕地及后备资源，却无雄厚的资金进行耕地开发和保护，从而造成了区域间资金、耕地、技术等资源要素没有得到有效配置。亟需探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制，分析补充耕地指标交易中的困境和障碍，科学评判，统筹考虑如何对区域间资源要素进行优化配置，实现区域间的公平性和效率性。

（四）大数据对接耕地占补的智慧管理

在实践中，运用遥感、地理信息系统、全球定位系统、无人机等技术，对耕地占用以及补充耕地进行跟踪识别，但没有真正做到源头管控、末端治理的全链条治理。在数字化转型和绿色发展的新时代背景下，如何创新耕地占补平衡治理模式，如何实现耕地占用与补充“主动发现、智能识别、实时预警、及时处置、数字监管”的全流程节点智能管理功能，运用大数据无疑是较优的选择。

（一）“三调”调查后，耕地倒挂现象显化

由于“三调”与以往在耕地统计上存在口径不一致、农业内部调整、违规占用耕地、管理不善等问题，造成耕地“倒挂”现象。与2018年耕地现状对比，存在部分耕地和可调整地类在“三调”调查中为即可恢复地类、工程恢复地类。主要表现为农村宅基地占用、交通运输用地占用和以生态建设为名占用耕地建设城镇生态公园、湿地等“非农化”的现象。此外，由于经济效益驱动，不同土地利用类型的经济收益或产出价值相差极为悬殊，在这种比较经济利益的支配下，促使农民自发性地将耕地调整为收益较好园地和养殖水面等的土地利用类型，也是致使耕地“非粮化”的主要原因之一。

（二）耕地保护中“四化”困境

近年来，耕地保护过程中存在“非粮化”、“非食物化”、“边际化”、“弃耕化”等现实困境，同时补充耕地也存在地块破碎化、质量不高、后期管护不到等问题。耕地“非粮化”从国际经验看，是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是发生概率高、影响程度大但防范程度弱的。由于在利用类型上依然属于耕地，单纯依靠耕地数量无法有效管控，需要加强耕地质量监测、功能管理。耕地“非食物化”利用造成了耕地肥力下降、地下水污染等问题，对耕地生态系统造成了短期内不可逆的破坏。“耕地边际化”降低了国家粮食总生产能力，同时也增加了粮食生产的水土资源不匹配性，包括水资源消耗量、土壤风蚀量、肥料施用量的增加，自然栖息地保护水平欠佳，生态脆弱性提高等。耕地“弃耕化”已造成了耕地利用条件优越、设施完备、但投入持续降低、产出持续弱化的耕地利用“逆集约化”现象。

（三）耕地后备资源开发

难度增加随着经济的发展，区域发展新格局的推进，基础设施的投资逐步加大，在发展中不可避免地涉及到占用耕地，但受到耕地后备资源分布不均衡，再加上耕地后备资源开发过程中也要充分地考虑生态环境、开发投入产出、开发后与现有的耕地连片性等问题，大大增加了耕地后备资源开发难度，使保护现有耕地和落实占补平衡难度越来越大。

（四）农业生态环境脆弱，耕地及后备资源利用障

碍因素较多 随着城市建设与工业快速发展，工业和生活“三废”排放不断增加，酸雨频率明显增加，重酸雨区的面积有所扩大，不但造成耕地肥力下降，也在一定程度上使土壤遭受污染，耕作土壤污染压力将不断增加，粮食安全和人民群众人体健康威胁日渐严重。此外，由于林业用地比较效益低下，政府与农户育林、护林积极性不高，部分地区仍存在着植被破坏现象，局部地区水土流失导致耕地耕作层变薄，保土、保肥、保水能力下降。

（一） 创新耕地保护中的财政补偿机制

1. 确定好耕地保护经济补偿对象创新耕地保护中的财政补偿机制耕地作为准公共物品，必然产生一定的“外部效益”。依照“谁受益、谁补偿”的原则，社会公众为了享有粮食安全与生态环境效益，必须给供给者(即农户)一定的补偿，以激励其持续提供外部效益。现行的耕地补偿制度，补偿对象大多数是指承担了基本农田保护责任的农户或基层组织，没有对所有的耕地使用者和保护者进行补偿，不利于充分发挥耕地产权人与使用人保护耕地的积极性。可以市县区为单位成立由当地政府、当地专业性民营机构、农民代表或者农村专业合作社组成非营利性的耕地保护基金会，代表受益的社会公众，既具有公信力，又可兼顾到运作效率与公平性。

2. 科学确定补偿标准

首先要确定好耕地保护补偿的平均标准。参照一定的经济标准(如受益范围能较明确划分的公共品的价值或其他)给生产者以相当的补偿，原则上应是双方认可与接受的比较公平、合理、可行的价格。同时，对农民的耕地保护补偿，要考虑国家为农民所承担的所有费用，包括各种社会保障与保险的费用。按照城乡人均收入的差额，在充分考虑国家对农户的其它补偿后，再设定耕地保护补偿的标准。

其次要确定好同一地区不同耕地的保护补偿标准。按照耕地的区位、质量等级、使用情况、产出状况、人均耕地量、承担粮食安全责任大小以及区域经济实力等进行分类核算，分别制定补偿标准。城乡人均收入水平差距越大的地区耕地也可以提高补偿标准，以消除贫富差距，最根本的一点是要让农户的收入水平到达当地的平均水平。最后，要做好耕地保护补偿标准的实时更新。要按照经济发展的水平，及时调整耕地保护补偿标准。

（二）创新土地收益的核算与分配方法

1. 可以采用耕地发展权租赁制、购买制、建设用地年租制、房产税等方法，让渡土地的使用权，既可以压制征地冲动，还可以实现土地收益的活动变化与持续稳定取得，降低土地使用者的用地成本，遏制开发商获取土地暴利的势头，有效防止政府依靠土地财政而引起的一系列社会问题，实现集体土地和国有土地的所有权收益。

2. 对耕地要全面核算其资源价值、资产价值、社会保障价值和生态环境价值。根据耕地的质量等别、区位、耕作条件、稀缺性、使用效果以及当地经济发展水平，确定其各项的收益与价值。

（三）创新规划编制机制

在国土空间规划编制的大背景下，发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，对国土空间进行统一规划、开发、利用、修复和管理，统筹协调好规划、建设和管理的关系。由增量空间发展到存量空间治理转变，减少占用耕地。依据自然地理条件与农业比较优势等，稳妥安排耕地布局，确定耕地及后备耕地资源的数量、质量、生态的空间分布，开发、布局、时序，实现对耕地的增量化、精细化、差异化管理。

（四）创新耕地治理机制

基于区域资源禀赋、发展基础、公众意愿、生态环境、资金等情况，以全方位、全区域、全过程的土地综合整治为路径，将耕地利用纳入乡村系统的发展、转型与重构，重点以优化耕地格局、耕地复耕、提质改造、存量用地挖潜、生态功能修复为抓手，从而以有机化、科学化、协调性的方式完善耕地保护、治理与空间建设布局。在摸清家底、找准耕地撂荒驱动力的基础上，因地制宜开展耕地撂荒的治理。此外，通过引导农业种植结构调整、永久基本农田整改补划、垦造水田、土地综合整治等分期分批开展工作，分类施策，有序推动恢复地类土地整治工作。

（五）创新耕地管护机制

耕地后期管护工作，对于确保粮食安全至关重要。借鉴“河长制”“林长制”、部分试点“田长制”等一些成熟的、先进的制度与办法，从制度、政策、管理细则、管理模式等方面探索多种形式的耕地后期管护办法。制定后期管护标准和管护办法细则，落实管护主体，把后期管护经费列入经费预算；建立国家、省、市相衔接的耕地后期管护全流程监管系统，细化耕地后期管护监管；拓展管护新举措，充分调动各方参与耕地后期管护的积极性、主动性，蹚出一条适合耕地管护提升的新路，从而激发耕地保护后期管护的内生动力。